Incentivi, testo lettera con i rilievi critici di Napolitano

sabato 22 maggio 2010 14:58
 

 22 maggio 2010 - Di seguito il testo della lettera con i rilievi
critici del presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, inviata al
presidente del Consiglio e ai presidenti di Camera e Senato dopo aver
promulgato la legge di conversione del cosiddetto decreto incentivi.
 Onorevoli Presidenti,
 il 20 maggio scorso mi è stata sottoposta per la promulgazione la
legge di conversione del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, recante
"Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto
alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro,
nella forma dei cosiddetti 'caroselli' e 'cartiere', di potenziamento e
razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla
normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al
finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in
particolari settori".
 Il decreto-legge che, nella sua formulazione originaria, conteneva
disposizioni riguardanti esclusivamente la repressione delle frodi
fiscali, la riscossione tributaria ed incentivi al sostegno della
domanda e delle imprese, nel corso dell'iter di conversione è stato
profondamente modificato, anche mediante l'inserimento di numerose
disposizioni estranee ai contenuti del decreto e tra loro eterogenee -
concernenti, tra l'altro, indebiti previdenziali, riorganizzazione
dell'amministrazione finanziaria, disciplina dei giochi, deflazione del
contenzioso tributario, fondo depositi dormienti, finanziamento di
attività di utilità sociale, completamento della rete di banda larga
mobile - in virtù dell'approvazione di un maxi-emendamento, sul quale il
Governo ha posto la questione di fiducia in entrambi i rami del
Parlamento.
 Tale tecnica legislativa, da me come dai miei predecessori, è stata
più volte criticata per la sua incidenza negativa sulla qualità della
legislazione, per la violazione dell'articolo 15, comma 3, della legge
n. 400 del 1988 e, infine, per la possibile violazione dell'art. 77
della Costituzione allorché comporti l'inserimento di disposizioni prive
dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, eludendo la
valutazione spettante al Presidente della Repubblica in vista della
emanazione dei decreti-legge. Ho anche avuto modo di rilevare, più volte
e in diverse sedi, che in presenza di una marcata eterogeneità dei testi
legislativi e della frequente approvazione degli stessi mediante ricorso
alla fiducia su maxi-emendamenti, si realizza una pesante compressione
del ruolo del Parlamento, specialmente allorché l'esame da parte delle
Camere si svolga con il particolare procedimento e nei termini
tassativamente previsti dalla Costituzione per la conversione in legge
dei decreti.
 Ai rilievi di carattere generale sulla tecnica legislativa
utilizzata, ritengo opportuno aggiungerne altri specificamente attinenti
alle modifiche apportate agli articoli 3 e 5 del decreto-legge, al di là
degli stessi dubbi in ordine alla sussistenza dei presupposti di
straordinaria necessità ed urgenza per le nuove disposizioni introdotte
con tali modifiche.
 La previsione di cui al comma 2-bis dell'articolo 3 di detto
decreto, in tema di deflazione del contenzioso, prevede due modalità di
rapida definizione delle controversie tributarie pendenti da oltre dieci
anni e per le quali l'amministrazione finanziaria è risultata
soccombente nei primi due gradi di giudizio di merito: da un lato, le
controversie ancora pendenti davanti alla soppressa Commissione
tributaria centrale sono automaticamente definite "a stralcio" e nel
merito con decreto del presidente del collegio o di altro componente
delegato; dall'altro lato, le controversie pendenti in Cassazione
possono essere invece estinte con il pagamento del cinque per cento del
valore della controversia e contestuale rinuncia a ogni eventuale
pretesa di equa riparazione ai sensi della legge n. 89 del 2001.
 Tale differenziazione di regime ricollegata alla diversità della
sede giudiziaria presso la quale è pendente la controversia appare
affatto irragionevole; dubbia è altresì la compatibilità della
disposizione con la normativa europea, nella parte in cui incide sulle
somme dovute a titolo di imposta sul valore aggiunto, che, come è noto,
costituiscono risorse finanziarie proprie della Comunità, su cui lo
Stato membro non può incidere con rinunce indiscriminate alla
riscossione (in tal senso, si veda Corte Giustizia CE, Grande Sezione,
17 luglio 2008, n. 132).
 Rilevo infine che, a prescindere da ogni valutazione sul merito
della norma, la finalità dichiarata, in sé apprezzabile, di assicurare
la durata ragionevole dei processi è contraddetta dall'assenza di
qualsiasi disposizione a regime diretta alla semplificazione ed
abbreviazione del contenzioso tributario, con riguardo anche a quelli
aventi ad oggetto istanze di rimborso.
 A rilievi critici si presta anche l'articolo 5 del decreto-legge
sull'attività edilizia libera, per le rilevanti modifiche apportate
dalla legge di conversione. Infatti, al comma 6, tale articolo prevede
che le Regioni a statuto ordinario possono, tra l'altro, estendere la
previsione di attività edilizie "libere" rispetto alle fattispecie
individuate dalla legge statale. Questa disposizione solleva rilevanti
perplessità nella parte in cui consente alla legislazione regionale di
spiegare effetti anche sul piano penale poiché, come affermato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004 - resa proprio in
materia edilizia, che ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione
ricade nella legislazione concorrente - "non vi è dubbio sul fatto che
solo il legislatore statale può incidere sulla sanzionabilità penale".
 I motivi fin qui illustrati, in sé considerati, potrebbero
giustificare il ricorso alla facoltà attribuita al Presidente della
Repubblica dall'art. 74 della Costituzione di chiedere alle Camere una
nuova deliberazione in ordine alla legge a me trasmessa in data 20
maggio 2010. Tuttavia, trattandosi di una legge di conversione, sono
consapevole che tale richiesta, in considerazione della prossima
scadenza del termine stabilito dall'art. 77 della Costituzione, comporta
il rischio della decadenza del decreto-legge, che contiene disposizioni
di indubbia utilità, come quelle relative al contrasto dell'evasione
fiscale ed al reperimento di nuove risorse finanziarie.
 Più in generale rilevo che, sulla base delle norme costituzionali
vigenti e della costante prassi applicativa formatasi in conformità
all'interpretazione largamente prevalente, non si è ritenuto possibile
un rinvio parziale delle leggi, neppure nel caso in cui le stesse
abbiano ad oggetto la conversione di decreti-legge, né è apparsa
configurabile una rimessione in termini delle Camere in caso di
richiesta di riesame delle leggi di conversione da parte del Capo dello
Stato: ipotesi che meriterebbero peraltro di essere prese in
considerazione, anche per via di revisione costituzionale, insieme ad
una rigorosa disciplina del regime di emendabilità dei decreti-legge, al
fine di realizzare un migliore equilibrio tra i poteri spettanti al
Governo, alle Camere e al Presidente della Repubblica nell'ambito del
procedimento legislativo.
 Ma fin quando non intervengano tali eventuali modifiche della prassi
e delle norme vigenti, si impone un richiamo al senso di responsabilità
del Governo e del Parlamento, e in particolare dei gruppi di
maggioranza, affinché non si alterino gli equilibri costituzionali per
quel che riguarda i criteri per l'adozione dei decreti-legge ed i
caratteri di omogeneità che ne devono contrassegnare i contenuti, nonché
sotto il profilo dell'esercizio delle prerogative del Presidente della
Repubblica. E su questo punto ho attirato l'attenzione anche dei
Presidenti delle Camere con lettere del 17 giugno 2008 e del 9 aprile
2009. Ove si persista nella tendenza a caricare di contenuti impropri i
disegni di conversione dei decreti-legge, la preoccupazione per i rischi
che può comportare la decadenza di un determinato decreto-legge non
potrà ulteriormente trattenermi dall'esercitare la facoltà di rinvio
alle Camere della relativa legge di conversione.
 Confido che Parlamento e Governo converranno sulla fondatezza dei
rilievi di carattere generale che ho ritenuto di sottoporre alla loro
attenzione, nonché di quelli concernenti specifiche disposizioni del
provvedimento da me oggi promulgato, anche apportando, nei modi
opportuni, possibili correzioni.